关键词：中投顾问 新农村 主体功能区
中投顾问：新农村建设下的主体功能区框架
作者：中投顾问 时间：2014/1/16
我国根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区划分，要求区分各区域的不同主体功能区别对待，实施城镇化工业化区域、农业区域和生态区域各自不同的开发方略和不同的配套政策。国家近年来在这方面的一系列部署，对于搞好新农村建设具有十分重大的意义和深远的影响。在主体功能区的框架下建设新农村，要做好农村发展规划、选择与主体功能定位相一致的发展路径、统筹利用财政转移支付支农资金。
一、根据主体功能区划分，合理规划新农村建设
随着现代化建设进程的加快，小城镇和农村聚居点规模迅速扩大。但在新农村建设中，规划和配套基础设施建设普遍未能跟上。例如，大部分城镇只重视编制城镇总体建设规划，忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系；规划之间缺位或不协调；农村聚居点则更缺少规划，导致城镇和农村聚居点或者沿公路发展，形成带状集镇，或者与工业区混杂。现在一些农村的工业化是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的工业化。主体功能区的划分将对不同农村的发展提出不同的主体功能定位，因此必须改变农村聚居点、城镇化、工业化缺乏规划的现状。
建设新农村，规划要先行。在中央统筹城乡发展的战略方针指导下，在主体功能区规划背景下建设新农村，必须将农村与城市的发展统筹考虑。充分考虑城镇建设、村劳动力转移和资源环境承载力的实际情况，结合主体功能区的规划，明确各区域的主体功能定位和产业发展重点，增强重点开发区的辐射带动能力，更多地承接限制与禁止开发区的农村劳动力转移。统筹规划城市、中心镇和新农村建设，形成有机衔接的城镇群和产业体系。加强各类规划之间的衔接，提高城乡规划的整体协调性，充分发挥规划的引导作用。在城乡统筹规划的基础上，要搞好村庄的具体规划。要根据近郊、中郊、远郊的基础和条件，按照主体功能区划分的要求，找准各自的发展定位，做好规划。
二、确立与主体功能定位相一致的新农村发展路径
主体功能区作为一个以分工协作为基础，跨行政区界的经济区域形式，能够促进区域经济联系，加强地区间的经济合作，充分发挥地区优势，加快区域产业结构优化升级，形成各具特色、合理分工的格局，实现经济、人口、资源在空间分布上的均衡协调。主体功能区的划分要求建设新农村必须要考虑资源、环境的承载能力。不同主体功能区的农村发展应该有不同的定位，不能盲目进行城镇化、工业化。
重点开发区的农村可以适度加快城镇化、工业化的步伐，合理规划居住用地与建设用地。用好中央关于农村宅基地政策，在不损害农民利益的前提下，适当增加城镇和工业建设用地。工业园区的建设要积极发展集群经济，一方面可以形成完整的产业链，提升整个产业的素质；另一方面可以集中处理工业污染，实现经济效益与环境保护的双赢。
限制开发区的农村发展，要使经济效益与生态效益紧密结合。限制开发区域是资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。限制开发区农村的发展，不能走重点开发区的工业化道路，发展的方向也受到很多限制。作为限制开发区的山区农村发展要充分考虑资源环境的承载能力，但这并不意味着山区无任何优势，可以利用丰富的自然资源优势开发特色农产品，发展生态农业、循环经济。限制开发区农村土地可以在中央政策指导下进行流转，集中发展经济效益高、对环境影响小的特色农产品及其深加工。
禁止开发区农村保持良好的生态环境是最好的发展，国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家地质公园被明确列入禁止开发区。一方面要求建立合理的生态补偿机制，另一方面要积极开发限制开发区优质的旅游资源，使旅游成为农民增收的主要来源。
三、以主体功能定位为导向统筹利用支农资金
近几年从中央到地方政府的支农投入不断加大，同时地方政府也进一步加大对三农的财政支持。多数资金与项目挂钩，要将众多部门管理的、各种性质的支农资金整合使用，使其项目管理权限不变、资金来源渠道不变、资金使用用途不变难度很大。因此必须对现有的支农资金进行整合。围绕规划进行区域整合，对项目实施区域在政策上、资金上给予倾斜。围绕重点项目和主导产业，将与之能互补的其他项目进行整合，为重点项目和主导产业的发展打基础。除此之外，还有将上级与本级支农项目资金进行对接整合。在支农资金整合的基础上，根据不同农村的主体功能定位有重点地加大支农投入。重点开发区应在工业园区与居民区配套设施的建设、投资融资上加大支持；限制开发区应在生态农业、特色农产品的开发、规模经营等方面加大扶持力度；对于禁止开发区，财政应在生态补偿上重点倾斜，同时加大与旅游配套的相关建设的资金投入。
中投顾问认为，从长远看，主体功能区的划分必将对新农村建设的各环节产生重大影响，必须在主体功能定位的基础上统筹考虑、科学规划，正确选择合理的发展路径，才能又好又快地建设新农村。
十八大报告明确了“生态文明建设”的重要地位，十八届三中全会将农业可持续发展提到了非常重要的地位，中央关于未来农业发展的主基调渐趋明晰，生态农业将成为未来我国农业发展的主要方向之一。十八届三中全会为今后一段时期内的三农政策指出了一系列方向。2013年12月底召开的中央农村工作会议，研究了全面深化农村改革、加快农业现代化步伐的重要政策，部署了2014年和今后一个时期的农业农村工作。会议强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，会议指出，要通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
根据目前的情况来看，2014年的我院工作将聚焦生态农业，这是由十八大报告、十八届三中全会和中央农村工作会议关于农业的表述所决定的。我国对于农业生态保护，应划定生态保护红线，逐步出台生态文明评价制度、资源税、环境税等，系统构建生态文明体系，同时以“生态补偿制度”为主的多项支持政策将出台，与此相关的绿色循环经济、低毒高效农化领域将有望获得重点支持鼓励，并将涉及农村农业用地如何流转，并在此基础上发挥多种农业经营主体的种粮积极性。
