关键词：三中全会 生态文明
十八届三中全会决定解读: 建立系统完整的生态文明制度体制
作者：中投顾问 时间：2014/3/20
党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。要划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。
生态问题是当前我国经济要保持持续增长的最大瓶颈之一，还严重威胁到人口素质，据中国社科院等部门联合调查报告表明，PM2.5雾霾、土壤重金属超标等环境污染，对于人体的器官和功能有诸多的损害，长此以往，我国人口素质将下降，劳动力资源作为经济发展的根本动力受到严重影响，经济发展将会举步维艰。因此，为保证我国经济持续增长，改革必须重视环境问题的改善。
中投顾问环保行业研究员侯宇轩指出，国家加强生态文明建设，深化了“五位一体”的战略布局，始终把生态文明建设与经济、政治、社会、文化建设放在同一水平线上，确立了生态文明制度建设在全面深化改革总体部署中的地位，丰富了生态文明制度建设的内容，把资源产权、用途管制、生态红线、有偿使用、生态补偿、管理体制等内容充实到生态文明制度体系中来。
《决定》中的一些制度创新也值得一提。首先是健全自然资源资产产权制度，通过对所有自然生态空间进行统一确权登记，进一步明确权利的主体、权属的分配。确权只是形式，实质上是进一步确立了不同权利背后所附属的各种利益和风险分配的合法性，从而进一步将权利与利益主体直接挂钩，减少了中间的模糊地带和权力的操作空间。
其次是推动地区间建立横向生态补偿制度。目前，全国的生态补偿制度正在逐渐健全，通过坚持谁受益、谁补偿原则，对重点生态功能区的生态补偿机制不断完善。但是这种生态补偿主要是纵向的中央-地方转移式的补偿，而且多是专项支出，数额和期限有限制、总量也偏少；另外，生态环境具有显著的跨区域性，各受益地区往往隶属于不同的行政区划，分属于不同级次的财政，纵向补偿无法体现和增加受益地区的责任感和使命感。而地区间横向生态补偿制度的建立，有利于提高转移支付的透明度，对被援助者具有更加明显的激励作用，也可以缓解区域经济发展不平衡带来的财政能力差距问题。
最后是对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。这一制度创新将让承担更多生态保护职责的地区和领导干部从“唯GDP至上”的怪圈中彻底解脱出来，根据本地实际，走出一条科学发展、绿色崛起之路。
建设生态文明，必须对现行的不符合生态文明要求的制度、体制、机制进行改革。十一届三中全会以来，我国建立了政府生态环境行政管理体制，在生态环境治理方面取得了一定的成绩。但是，经济管理和行政管理还未能对粗放型、外延扩张型的经济发展方式形成有效制约，致使不少地方片面追求生产总值的增长，以攫取和损毁生态环境为代价获得经济增长，自然资源的消耗越来越多，对环境的破坏越来越大，生态越来越恶化。面对严峻形势，必须加强制度建设，加快体制机制改革。
“生态文明制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。良好的生态环境是生态文明的硬实力，先进的制度体系是生态文明的软实力。”生态文明的软实力，更能让人对环境保护上升到道德高度从而自发约束人的行为，比强制人们遵守硬规则更有效。
建设生态文明也说明国家对于环境治理意识上有了新的认识，并不是因为外在环境质量得到改善才提高生态文明水平，而是生态文明水平的提高才能根本性改善环境问题，并且有利于促进环境与经济和谐发展。因此，生态文明制度的制定最终的目的是提高全民族的生态文明水平，虽然并不是以环境质量作为直接标的，但是随着人们的环境意识的提高，环境质量的改善就是该制度得以完善下的最大产物。
中投顾问研究总监郭凡礼指出，我国要大力发展节能环保产业成为我国的支柱产业，光从污染治理下手难以达到目的，最为关键的是健全生态文明制度，以制度提高人们的环境意识，以意识去修正人破坏环境的行为。公众参与制度主要是生态文明教育制度、全民节约制度、环境信息公布制度和社会监督举报制度。要运用经济和社会力量，推动发展环保市场发展，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。
建立系统完整的生态文明制度体系，要从源头严防、过程严管、后果严惩三方面入手。“源头严防”的制度包括健全自然资源资产产权制度，健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制，坚定不移地实施主体功能区制度，建立空间规划体系，落实用途管制，建立国家公园体制。“过程严管”的制度包括实行资源有偿使用制度，实行生态补偿制度，建立资源环境承载能力监测预警机制，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。“后果严惩”的制度包括建立生态环境损害责任终身追究制，实行损害赔偿制度。
