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中投评论：“鬼城”，城市大跃进时代的魅影！
作者：中投顾问 时间：2015/10/13
新闻节选：
深圳市规划和国土资源委员会巡视员、中国工程院院士郭仁忠透露，国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，其中一个关于12个省会城市和144个地级市的调查显示，省会城市平均一个城市规划4.6个新城（新区），地级城市平均每个规划建设约1.5个新城（新区）。某一个西部省会城市提出建3个新区、5个新城，总面积是现有建成区面积的7.8倍。“全国新城新区规划人口达34亿，这是严重的失控。”郭仁忠说。
周一星认为，解决收入差距、城乡差距、区域差距拉大等问题，未必要强调大城市的发展，可能是发展中小城市，特别是县级城市，因为它们与农民联系更密切。比如，京津冀协同发展中，他觉得要把力量放在北京以外的地方去更好一点，北京不应该再继续集聚更多的功能。（原文标题：院士透露国务院调查：全国新城新区规划人口34亿，严重失控澎湃新闻，有删减）
中投评论：
本文节选了新闻报道中关于部分地方政府在实现“城镇化”过程中出现的“摊大饼”、热衷于规划新城新区，进行简单粗放城市化，导致“鬼城”出现的现象。针对这一现象，笔者主要从“鬼城”形成原因和产业规划两个角度简单阐述一些个人拙见。
首先，我们得知道什么是“鬼城”：随着城市化的推进，出现了越来越多的新规划高标准建设的城市新区，这些新城新区因长期出现空置率过高，鲜有人居住，夜晚漆黑一片，被形象地称为“鬼城”。
判定“鬼城”的标准又是什么呢？根据《中国大陆城市“鬼城”指数排行榜2014》报告中提到的判定标准是：城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。这一标准被称为“鬼城指数”。理论依据来自国家住建部的占用地标准：每平方公里建成区容纳1万人口。
如果一个城市对外来人口吸引力不强，短时间内难以达到这一所谓的“鬼城指数”，就可能沦为“鬼城”。
“鬼城”，究竟是谁建？
新闻中提到的“鬼城”是一个全国性问题，二线以下城市尤其突出，是房地产市场产品供需失衡的极端表现。那么，谁又是“始作俑者”呢？
政府是主要推动力量，有不可推卸的责任。“新城热”、“新区热”，表面上看是推进新型城镇化建设，实质上却是部分地方政府提升“形象政绩”和“数字政绩”的手段。地方政府对土地财政收入过分依赖，从而罔顾人口常识、忽视城市发展规律。
深究其原因，根子却在于中央对地方政府的政绩考核模式：上一级政府每年都会对下级政府下达固定资产投资考核目标，使得许多地方政府想方设法搞大项目、大投资，出现重复建设。
开发商提供的城市配套建设体量与主导功能建设体量不匹配。绝大部分“鬼城”的通病是配套功能绝对体量不足或者相对分布不均，造成城市服务功能缺失。“睡城”的形成就是典型例子。
绝对体量不足和相对分布不均都会令整个“鬼城”规划范围内的基础商业、公共服务、市政等配套设施建设量同居住、商务、工业等新城主导功能的建设体量之间不成比例，配套设施大幅落后于主导功能建设量的现象也是司空见惯。
“鬼城”，又为谁而建？
新闻中提到全国新城新区规划人口达34亿，而目前我国人口“仅”为13.68亿人，况且其中很大一部分人口已在现有的城市或者农村定居，不可能全部进入新规划的能容纳34亿人口的新城新区。
根据花旗银行最近的一份报告中指出，过去10-15年积累出现的信贷透支等因素制约着现有过剩房地产的消化速度。
其实，在当前人口增速与经济增速双双放缓的情况下，中国持续享受了三十多年的“人口红利”，似乎将要告一段落了。
这34亿人口城市规划意味着，中国城市住房市场进入了难以想象的大跃进时代，尤其在国内二线以下城市。
如何避免“鬼城”重生和蔓延？
从国家层面开始控“鬼”。国土资源部在2014年出台了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，指明了在新常态经济环境下，我国新型城镇化的发展战略。针对目前城市新区扩张问题比较严重的形势，国家应严格核定各类城市新增建设用地规模，严控城市新区用地，做到能不批就不批。笔者在调研过程中发现，部分地方政府在用地指标上已经有所节制。
同时，考核机制上与经济同步转型。国内经济在转型，结构在调整，但来自上级的政绩考核机制未能同步转型，对GDP、固定资产投资、招商引资等指标的考核仍对地方政府的行为起着主导作用。考核机制如果不能实质性转变，必然导致地方官员新瓶装旧酒，换个土地财政马甲再上阵。
不要让规划图纸成稿纸。根据《城乡规划法》规定，一个城市的总体规划必须要经过一定的审查审批程序。如果一个城市“一把手”或者规划者个人意志太过强烈，城市规划可能会严重失控，城市规划图纸往往就变成个人随意涂抹的稿纸。
说到这，就不得不提“三规合一”、“多规合一”的重要性。发改委、住建局、国土局等部门负责审批与新城新区有关的事项，部门之间，甚至包括与外协咨询机构之间应形成积极有效的沟通互动，避免“多规失衡”的局面。
各大城市在规划新城新区的时候，应做到边界划得合理，“红线”能够守得住。
“产城融合”是复活“鬼城”的关键。我们要意识到，指望救楼市是无法消化规模庞大的“鬼城”的，在当前人口增速与经济增速双双放缓、地产信贷危机初显的情况下，解决过剩的新城新区应以导入产业作为突破口。
城镇化建设归根结底是要实现“人”的城镇化，城镇化发展关键是依靠产业支撑，通过产业创造就业，以达到产城融合、集聚人口的目的，从而避免突破“鬼城指数”。
而“产业地产化，地产空城化”是一般新城新区的重要特征。
在复活“鬼城”的努力中，需要注意弘扬城市特色文化，可以培育和发展城市旅游产业。同时，要立足消费这一城市的根，加大商业配套建设，积极发展现代服务业，以增加城市吸引力。
还需研究时下新兴产业发展动向、国家政策动向、发达地区产业（或功能）转移动向等，发展新兴产业和承接部分优质产业。研究如何结合当地传统优势资源，淘汰低端产业，吸引和培育新型的企业或者产业，特别是要走产业集群的道路。
一言以蔽之，依靠产业发展支持城市建设，才是驱散现代新型城镇化过程中的“城市魅影”的有效方法。
